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张磊、王璐、潘克三:银行间债券市场熊猫债发行新规解读
发布日期:2018-10-09

自国际金融公司(IFC)和亚洲开发银行(ADB)于2005年10月在中国银行间债券市场发行熊猫债以来,境外机构境内债券融资渠道不断扩宽,市场不断开放,发行主体类型日益丰富。截止2018年8月末,境外机构已累计在银行间债券市场发行债券1781.6亿元,发行主体也从最早的国际开发机构拓展到外国政府、境外金融机构和非金融企业。[1]


扩大境外机构境内发行人民币债券,将有利于促进人民币跨境交易,加快人民币国际化进程 。因此,经国务院同意,中国人民银行、财政部于9月25日联合发布《全国银行间债券市场境外机构债券发行管理暂行办法》(中国人民银行 财政部公告〔2018〕第16号,以下简称16号文)意义重大。此前,国内仅针对国际开发机构发行“熊猫债券”出台了管理办法,即《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》(中国人民银行 财政部 国家发展和改革委员会 中国证券监督管理委员会公告〔2010〕第10号)(以下简称2010年10号文),对于外国政府、境外金融机构和非金融企业的发行主体尚未出台相关法律政策,操作流程不明确,大多数为“一事一议”,导致监管沟通与市场解释工作复杂。所以,16号文新规的发布,使熊猫债监管框架趋于完善,可以预期熊猫债发行将使境内人民币债券市场进行一个无论规模还是制度环境均为崭新的新阶段。


本文旨在对16号文主要特点和相对于2010年10号文的主要变化情况进行初步解读,请各方批评指正。


一、16号文主要特点


16号文总结了前期试点经验并借鉴国际经验的基础上,进一步明确了境外机构在银行间债券市场发债所应具备的条件、申请注册程序,并同时就信息披露、发行登记、托管结算以及人民币资金账户开立、资金汇兑、投资者保护等事项进行了规范。下文将会对相关事项做详细说明。

16号文完善了境外机构在银行间债券市场发行债券的制度安排,促进相关制度规则与国际接轨,有利于进一步提高中国债券市场的国际化水平,对于中国债券市场改革开放具有重要意义。据悉,下一步,中国人民银行将会同有关部门继续稳健推动中国金融市场对外开放进程。


二、16号文主要变化


经过梳理,与2010年10号文相比,16号文主要有以下8个方面的变化:


(一)确认熊猫债发行主体的范围的扩大化

2010年10号文中发行主体为“国际开发机构”,后来实践中,发行主体已经实际上扩大到外国政府、境外金融机构和非金融企业。16号文对此予以明确,将银行间债券市场的发行主体明确为“境外机构”,具体范围包括四类,分别是:


(1)外国政府类机构;

(2)国际开发机构;

(3)境外金融机构法人;和

(4)境外非金融企业法人。[2]


其中,国际开发机构的定义与2010年10号文保持一致,包括进行开发性贷款和投资的多边、双边及地区国际开发性金融机构,16号文将外国政府类机构范围定义为境外主权国家政府、地方政府及具有政府职能的机构等[3], 


(二)发行审批程序进一步简单化


2010年10号文中熊猫债券发行需要向财政部等窗口单位递交发行申请,窗口单位会同央行、发改委、证监会和外管局进行审核后报国务院同意。[4]此外,资金用途方面,还需发改委会同财政部根据国家产业政策、外资外债情况、宏观经济和国际收支状况对发行规模及资金用途进行审核。由于审批程序缺乏明确的标准,容易被外界解读为“不透明”,这在一定程度上限制了熊猫债发行人的积极性。


16号文根据前期经验对审批程序进行了简化,除境外金融机构法人在全国银行间债券市场发行债券应经中国人民银行核准以外,外国政府类机构、国际开发机构等在全国银行间债券市场发行相关债券以及境外非金融企业法人在全国银行间债券市场发行非金融企业债务融资工具直接向中国银行间市场交易商协会申请注册。[5]相对而言,程序大大简化。


(三)境外金融机构法人发行条件进一步明确


针对外国政府类机构、国际开发机构,16号文要求其具备债券发行经验和良好的债务偿付能力。[6]


针对境外金融机构法人,由于风险管理的需要,在前提实践的基础上,16号文要求其发行银行间市场债券的条件和所需递交的材料进行明确[7]


1. 境外金融机构法人发行债券应具备的条件

境外金融机构法人发行债券应具备以下条件:


(1)实际缴纳资本不低于100亿元人民币或等值货币;

(2)具有良好的公司治理机制和完善的风险管理体系;

(3)财务稳健、资信良好、最近三年连续盈利;

(4)具备债券发行经验和良好的债务偿付能力;

(5)受到所在国家或地区金融监管当局的有效监管,主要风险监管指标符合金融监管当局规定。


2. 境外金融机构法人发行债券审批材料

境外金融机构法人发行应向中国人民银行提交的材料包括:


(1)债券发行申请;

(2)发行人有权机构关于同意债券发行的有效决议或其他证明文件;

(3)募集说明书;

(4)近三年的财务报告、审计报告,及最近一期财务报告(若有);

(5)境外金融机构法人发行债券还应同时提供所在国家或地区金融监管当局同意其开展相关金融业务有关证明文件;

(6)信用评级报告及跟踪评级安排说明(若有);

(7)担保协议及担保人资信情况说明(若有);

(8)境内及发行人所在国家或地区具有相关法域执业资质的律师事务所等法律顾问出具的法律意见书。


(四)债券发行、登记、托管、结算等程序进一步规范


1. 发行方式


2013年以后,中国人民银行曾出台政策允许境外机构一次足额发行或限额内分期发行,同时允许采用私募方式发行。16号文进一步明确境外机构发行债券可采用一次足额发行或在限额内分期发行两种方式。[8]同时,债券形式包括央行批准的金融机构法人发行的债券、外国政府类机构、国际开发机构等在全国银行间债券市场发行相关债券以及境外非金融企业法人在全国银行间债券市场发行非金融企业债务融资工具等多元品种。

对于分期发行,16号文进一步明确了如下要求:


(1)具备境外丰富的债券发行经验,或已在中华人民共和国境内发行债券、持续信息披露一年以上;

(2)发行主体为外国政府类机构、国际开发机构和境外金融机构法人。


此外,境外非金融企业法人申请限额内分期发行债券的,应遵守交易商协会的有关规定。


2.境外金融机构法人发行备案文件


境外金融机构法人应按照全国银行间债券市场相关规定在债券发行定价前,将当期发行的更新募集说明书、信用评级报告(若有)、承销协议和承销团协议、法律意见书以及其他最终相关文件向中国人民银行备案。[9]


3.债券登记托管


16号文明确境外机构发行的债券应托管在中国人民银行认可的登记托管机构。发行结束后,发行人应及时向登记托管机构确认债权债务关系,登记托管机构应及时办理债券登记。境外机构应按照登记托管机构有关规定,确保付息兑付有关资金及时划入债券持有人指定资金账户。[10]


4.外汇登记要求


16号文明确境外机构经核准或注册在境内发行债券应办理外汇登记,募集资金涉及的账户开立、资金汇兑、跨境汇拨及信息报送等事宜,应符合中国人民银行、国家外汇管理局有关规定。


(五)强化了债券发行过程中的投资者保护和信息披露


1.信息披露的原则和要求


16号文确认境外机构应在债券发行前和存续期间按照全国银行间债券市场的有关规定履行信息披露义务。境外机构以及担保方(若有)应确保信息披露真实、准确、完整、及时,不得有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏。[11]信息公开披露语言要求是简体中文或提供简体中文译本。[12]


16号文进一步提出,如境外机构在其他市场披露重大信息,也应当同时或在合理的最短时间内在全国银行间债券市场进行披露,以保持披露信息的透明度。


2.定向发行债券的信息披露要求


如债券发行采用向合格机构投资者定向发行方式,16号文规定信息披露应按有关书面定向认购约定的内容与形式进行信息披露,信息披露对象仅限于定向发行债券的合格机构投资者,不得公开披露募集说明书、财务报告等发行文件。


3.债券发行投资者保护机制


16号文要求境外机构债券发行人建立投资者保护机制,委托独立于发行人的境内机构在债券存续期内维护债券持有人的利益。


(六)细化了对于发行债券信息披露过程中会计准则的披露要求


16号出台前,境内仅认可香港、欧盟的会计准则和香港的审计准则 ,对于其他会计和审计准则的境外机构,在中国发行“熊猫债券”会受到很大制约。16号文在10号文的基础上,根据实际情况要求不同的发行主体对所使用的会计准备进行不同的说明,具有了一定的灵活性:


1.针对国际开发机构发行债券会计准则的要求


16号文要求发行债券时,公开披露有关财务报告的,应在募集说明书及财务报告的显著位置声明其财务报告所使用的会计准则,若未使用中国企业会计准则或经财政部按照互惠原则认定已与中国企业会计准则实行等效的会计准则(以下简称等效会计准则)编制所披露的财务报告,应同时披露所使用会计准则与中国企业会计准则重要差异的说明。[13]


2.针对境外金融机构法人和非金融企业法人发行债券会计准则的要求


针对境外金融机构法人和非金融企业法人,16号文要求发行债券时,公开披露有关财务报告的,应在募集说明书及财务报告的显著位置声明其财务报告所使用的会计准则,若未使用中国企业会计准则或等效会计准则编制所披露的财务报告,应同时提供(i)所使用会计准则与中国企业会计准则的重要差异;以及(ii)按中国企业会计准则调节的差异调节信息,说明会计准则差异对境外机构财务报表所有重要项目的财务影响金额。[14]


3.定向发行债券时会计准则的例外规定


境外机构面向达成书面定向认购约定的合格机构投资者定向发行债券的,可由境外机构与定向合格机构投资者自主协商确定财务报告所采用的会计准则,并在书面定向认购约定中充分提示风险,确认投资者风险自担。[15]


(七)明确了对于发行债券过程中企业会计准则的审验要求


1.明确熊猫债发行的审计要求


16号文明确境外机构发行债券:

(1)采用中国企业会计准则编制财务报告的,应当聘请中国境内具有证券期货业务资格的会计师事务所对财务报告进行审计;

(2)采用其他会计准则编制财务报告的,应当聘请中国境内具有证券期货业务资格的会计师事务所或符合以下条件的境外会计师事务所进行审计:

(a)在境外所在国家或地区依法注册成立,取得从事审计业务的执业资格并处于正常执业状态;

(b)具有良好的国际声誉和市场认可度;

(c)在其所在国家或地区可以从事公开发行证券相关审计业务,并具备五年以上从事公开发行证券相关审计业务经验;

(d)财政部规定的其他条件或监管要求。


此外,境外机构发行债券所提供的按照中国企业会计准则调节的差异调节信息应当经中国境内具有证券期货业务资格的会计师事务所鉴证。


2.境外会计师事务所的备案要求


16号文进一步明确境外会计师事务所接受境外机构委托对其在中国境内发行债券相关财务报告进行审计的,应当接受财政部监管,并按照有关要求向财政部备案。境外会计师事务所所在国家或地区与财政部签署审计监管等效协议,或就发债签署专门审计监管合作协议的,按照协议约定执行。


备案时限上,境外会计师事务所应当至迟在境外机构提交发债申请前20个工作日向财政部进行首次报备,并在债券存续期间进行年度报备。

监管上,由财政部依法对承担相关财务报告审计业务的会计师事务所进行监管。对违反16号文规定和存在严重执业质量问题的境外会计师事务所,财政部有权采取责令其限期改正、公告等监管措施。


(八)明确债券发行过程中相关服务机构和中介机构的责任


1.服务机构和中介机构勤勉责任的要求


为境外机构债券发行提供专业服务的承销机构、受托管理机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等专业机构及有关人员,应当勤勉尽责,严格遵守执业规范和职业道德,按规定和约定履行义务,并承担相应的法律责任。


2.对于律师和法律意见书的要求


16号文明确境外机构发行债券,应由境内及其所在国家或地区具有相关法域执业资质的律所法律顾问出具法律意见。境内事项应由按照《律师法》执业的律师出具法律意见书。


3.对于独立投资者保护机构的要求


债券存续期内维护债券持有人利益的相关独立机构应当勤勉尽责、独立公正履职,督促发行人落实重大事项信息披露、债券持有人会议召开等投资者保护机制。


4.对于评级机构的要求


境外机构发行债券若公开披露信用评级报告,其评级报告应由经认可的全国银行间债券市场评级机构出具。


5.对于交易商协会的要求


交易商协会加强对境外机构在全国银行间债券市场发行债券的自律管理,负责制定外国政府类机构、国际开发机构、非金融企业法人等在全国银行间债券市场注册发行债券等相关规则及境外机构发行债券信息披露指引,并对发行人信息披露进行评议和后续监督,对不能按规定进行信息披露的,应及时报告中国人民银行。


三、16号文简评


近两年,熊猫债的发行量快速攀升,可以预见的是由于受到发行人和投资者为在岸业务经营提供融资、投资者多元化、提升债券流动性、市场推广、灵活开展全球融资和市场创新等多维度的考量,熊猫债市场在未来一段时间内将会保持高速发展态势。


相关主管机构为了推动和规范熊猫债市场的发展,已经做出了大量的创新和试点,也总结了许多市场监管的经验。央行和财政部联合下发的16号文将之前创新和探索的宝贵经验予法律化、便利化和规范化,势必会进一步推动熊猫债市场的发展。


注释:

[1] 规范境外机构债券发行管理 深化债券市场改革开放,央行网站9月25日,http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3634126/index.html

[2] 16号文第2条。

[3] 16号文第3条。

[4] 2010年10号文第4条。

[5] 16号文第4条。

[6] 16号文第5条。

[7] 16号文第6条和第7条。

[8] 16号文第8条。

[9] 16号文第10条。

[10] 16号文第11条。

[11] 16号文第13条。

[12] 16号文第18条。

[13] 16号文第15条

[14] 16号文第16条

[15] 16号文第17条。



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张磊,北京德和衡律师事务所高级顾问,高级经济师,拥有中国律师职业资格。在跨国投资并购与融资、跨国基础设施项目、跨国能源项目、境外工程和施工领域、招投标与采购等领域具有丰富经验。曾在电力、烟草和基础设施类等大型国有企业工作,实施了数十项电力、能源、基础设施、矿产和房地产等类型项目的投资、并购和融资等事项。此外,也非常熟悉跨国基础设施和境外工程等相关的法律工作。


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