编者按：德衡律师集团主席栾少湖，作为青岛市人大代表在2006年初青岛市人大代表大会上，提交了《关于提请修改〈青岛市停车场管理办法〉的立法建议及其说明》，该提案得到了有关门的重视并列为青岛市人大常委会立法规划。8月22日，德衡律师集团收到青岛市人大法制工作室《关于邀请全过程参加地方立法活动的函》，邀请全程参加青岛市停车条例的地方立法活动。这是继该室2004年委托德衡律师起草《青岛市物业管理条例（草案修订代拟稿）》之后，再次邀请德衡律师全过程参加地方立法。现把部分调研资料和修改建议发表，以飨读者。
对《青岛市停车场条例》的立法建议
和修改意见
德衡调研小组
一、修改《停车场管理办法》，制定《青岛市停车场条例》势在必行
1、这是解决日益严重的“停车难”“乱停车”问题的需要。
第一，青岛将迎来的2008年的奥运会帆船赛，对四面八方来青岛车辆的停车规范问题提出了不同其他城市的高要求；
第二，青岛作为旅游城市和区域经济中心城市以及经常举办的会展，外来车辆对车泊位的需求量非常大，加剧青岛本来存在的停车难问题，栈桥、五四广场、崂山等旅游热点几乎人满为患，停车更是难上加难；
第三，青岛作为较发达城市，日益快速增加车辆远远超过停车泊位增加量，每日近400多辆新车挂牌。
第四，青岛历史道路较窄拥挤，青岛的房地产大厦和居民小区的停车难遗留问题仍然还没有解决，目前青岛停车泊位的申请、划线、管理滞后于日益增长的需要。
2、这是当前新形势下，对停车方面全面进行立法规范的需要。
《青岛市停车场管理办法》及其《实施细则》是5年前制定的，目前形势的复杂变化远远超过了当时立法预想，显示出较为零散和滞后，也需要提高立法层次和效力。
3、这是吸取国内外经验教训的必然结果
以较早立法的日本、泰国和没有立法的韩国对照，可以看出停车管理立法的重要性。日本有完善的停车法规，制定了8个停车管理的法规，如《车库法》、《停车场法》、《汽车站法》、东京《东京都停车条例》等，实行先有停车泊位证明才发放牌照的管理制度。日本停车立法法规全面、管理细致、出台时间早，停车秩序井然。韩国上世纪90年代曾4次准备制定《停车法》，但最终未成，至今停车问题较为严重。泰国制定的《停车法》较早，对商场每20平方米一个车位；电影院10个座位一个车位等，对饭店、医院、学校、展览馆、仓库等不同对象都作了具体事先规定并严格执行。
在国内今已经有很多较大城市根据需要和规划，及时出台或修改停车有关规定，例如《上海市停车场（库）管理办法(2005) 》、《天津市道路交通安全管理若干规定(2005)》《福州市市区机动车道路停车管理办法(2005)》《石家庄市道路停车场管理办法(2005)》。北京在去年制定《北京市居住小区机动车停车管理办法(2004)》后，已经着手起草停车条例，全国人大代表在2005年的两会上提出了关于尽快制定《城市停车场管理法》的建议。
二、《草案律师建议稿》拟解决的主要问题
根据我们的调研，我们提出《草案律师建议稿》，共七章四十二条。主要包括：
1、建议对停车管理全面规范，对矛盾比较尖锐的“道路临时停车”、“住宅区停车”问题专门规定。从重点加强停车场管理向加强停车场管理和停车管理方向转变。
2、建议按照是否经营收费进行分类进行不同管理。对收费停车场与不收费停车场划分管理，更有利于实行不同的严格与宽松管理制度，更有利于理顺经营者和停车人的法律权利义务关系。
3建议立法激活路边停车场、临时停车场、旧城停车场，缓解停车难问题。
三、关于对停车场立法的主要意见
青岛市政府制定的《青岛市停车场条例（草案）》，已经提交青岛市人大立法部门进行讨论审议，经过多次调研讨论形成草案讨论稿。我们曾提出18条意见供有关立法部门参考。我们主要对下列三个问题提出了看法：
1、应立法界定看车者的看管责任。
目前停车纠纷的主要法律热点是，停车场收的“停车费”，不算“保管”费，经营性停车场单位不承担赔偿责任。由于法律法规不明确，法院绝大多数判决也是停车场不负责赔偿丢失车辆。停车费，实际已经演变成“占位费”或“停靠费”，看管责任几乎荡然无存，这也不符合当前的实际情况，无法满足停车者的特殊需要。
我们认为，看管责任难以解决的症结在于收费性质争议，应当对看车收费进行改革。为此，建议对停车费实行“停车费”和“看车费”分类管理，应对丢失车辆及其损失等法律责任热点问题。设想是对车费分两类，在自愿原则的基础上让双方协商选择：一种是“泊车费”，费用较低，只是停靠费，土地使用费或占位费，不负责看管车辆；另一种是“看车费”（含泊车费），费用较高。不仅可以泊车，管理者还需负责看管车辆，发生车辆损失负责赔偿（当然看车单位可以投保转嫁风险）。
这两种分类，根据收费票证就可以很容易地界定法律责任。同时，为了避免停车场管理者擅自把泊车车位改为看管车位，危害社会公共利益需要牟取不正当利益，因此应对泊车停车位或停车场改建成“看管”用途停车位或停车场的，应当经过公安管理部门根据公共利益需要进行审批，也可以规定有效期2年便于调整，以此遏制该新制度在执行中产生的弊端。
2、立法促使停车场的建设和利用，化解停车难问题
（1）建议加大激活“临时停车场”力度。
目前，寒暑假期间的学校场地、待建土地等都可以设置成“临时停车场”。鼓励开放自用场地设为“临时停车场”，这有助于缓解停车难问题，也能促使有关单位充分发挥“物权”的利用，是单位利益和社会利益共赢的方式，值得通过立法引导和促进。这就需要给临时停车场更大灵活性，并降低申请的门槛。
草案讨论稿规定“临时停车场的期限不得超过三个月”，这对许多待建土地、单位自用地可以灵活使用的期限不匹配，有的待建土地闲置可能一年。建议修改临时停车场期限为6个月，经过公安机关的审批可以申请一次续展。
草案讨论稿还规定：“设立经营性临时停车场，还应当提交工商部门核准的企业名称。”这限制了学校等单位利用的积极性，建议删除，并增加“设立经营性临时停车场的，可以委托、出租给经营性停车场进行管理和收费。经营性临时停车场的职责和收费，参照经营性停车场的规定执行。临时性停车场应当在醒目位置公示必要提醒事项。”这样便于解决临时停车场的管理难和收费难问题。此处的“参照”，意味着不能以正式经营性停车场的标准来高要求临时性停车场，但临时性停车场有义务对其不足或者相关事项进行提醒公示。
（2）为老城区、旧小区停车提供方便。
老城区、旧小区的停车场，主要是依靠道路停车泊位。草案讨论稿实施的是“公安交通部门行政授权制”，建议适当放宽，便于充分利用道路实现晚上停车、临时停车，化解部分停车难问题。建议增加：“在不能满足业主停车需要的区域，具备设立非经营性有时段性的停车场的，利害关系人可以向公安交通管理部门提出申请。公安交通管理部门应当对实际情况进行考察，在听取相关利益人的意见建议后，对可以设立非经营性时段性停车场的，应当准予申请。”
（3）化解小区停车位内部转让的障碍。
《物权法》规定规划小区内停车位应“首先满足业主需要”，但对属于所有权还是使用权没有具体明确。建议增加：“业主所有的停车场，可以在建筑区划内依法转让、出租、转租给其他业主或者物业使用人。业主向建筑区划外的单位或者个人转让停车场所有权的，应当事先在建筑区划内的合理位置以合理时间进行公示。”该条规定不仅把“业主”范围扩大到“物业使用人”，增强了可操作性，而且对转让的对象、公示条件进行了完善，有利于对“满足业主需要”法律规定的正确理解和执行。
（4）适当放宽停车场验收制度，促进停车场使用。
草案规定：“停车场验收不合格的，主体工程不得投入使用。” 实际上停车场不合格的因素比较多，比如内部设施不完整，公示牌不合格等，这样的情形最好不要因此影响主体工程的使用。建议修改为：“在验收停车场时发现，不及时更改将对周围交通造成较大影响的，主体工程不得投入使用。”
（5）建议加大政府在公共场所作为建设停车场主体的责任。
3、应保护停车者等当事人的正当权益。
除解决看管责任问题外，还需要在其他方面保护停车者的正当权益。例如：建议增加：“不能提供停车收费发票和收费证明的，停车人有权拒绝交费。”建议删除：“在道路停车泊位停车不按规定交费的，由公安交通管理部门责令补交停车费用，可处五十元罚款。”经营性停车场收费属于民事行为，不属于行政性收费，不应该规定全部上缴财政。其次，违章停车可以罚款，但不交停车费的民事欠款行为，我们没有查到该条行使行政罚款的“法律法规”依据。如果确实有上位法依据可以罚，没有上位法依据，应该删除本条规定。
此外，对停车场建设者、相关利益人建议设立“申请听证”制度。建议增加：“停车场的规划、建设或者设置，可能造成较大影响的，利害当事人可以向有关主管机关申请行政听证。” |
