您正在阅读的论文题目是:开发商挖坑囤地难再行——聚焦新《闲置土地处置办法》

本文作者:吕士威

    国土资源部发布的经修订通过的《闲置土地处置办法》(以下简称《办法》,将原《闲置土地处置办法》称为“原《办法》”)将于2012年7月1日实施,该办法是1999年制订以来第一次修订。有观点认为,国土资源部在政府对房地产市场调控一年多的时点修订通过该办法,一方面是对之前通过限购、限贷等政策对房地产市场进行调控的延续,另一方面是为了在当前低迷的房地产及土地市场环境下,起到防范开发商囤积及炒作土地的作用。那么,《办法》对“闲置土地”是如何定义的?其对闲置土地的调查、认定和处置有何具体规定?对闲置土地使用权人的权利如何保障?笔者在对《办法》及之前与闲置土地有关的规定进行学习、研究的基础上,就此等问题归纳总结如下:
   
    一、《办法》明确了“闲置土地”的定义。
    在《办法》修订之前,虽然不乏闲置土地有关的各种规定,但因相关规定对闲置土地的定义不一而足,极易引发争议。而《办法》则明确规定了闲置土地的概念和范围,使上述问题得到解决。
    根据《办法》的规定,属于以下情形之一的国有建设用地均可认定为“闲置土地”:①国有建设用地使用权人(以下简称“土地使用权人”)超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地。
    同时,《办法》对上述情形中的有关概念进行了明确,使认定闲置土地有了更明确的标准:
    动工开发:指依法取得施工许可证后,需挖深基坑的项目,基坑开挖完毕;使用桩基的项目,打入所有基础桩;其他项目,地基施工完成三分之一。
    已投资额、总投资额:均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
    最为值得一提的是,对于未约定、规定动工开发日期,或者约定、规定不明确的情形,原《办法》规定的计算未动工开发建设期限的起算点为“国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日”,而《办法》则以“实际交付土地之日”作为起算点,且规定“实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”,较原《办法》更公平、更具可操作性。
    二、《办法》规定了闲置土地的调查和认定程序。
    程序公正才能保证实体公正。而在《办法》发布之前,对于闲置土地的调查和认定均没有具体明确的程序性规定,执行起来较有困难,而《办法》则弥补了这一缺撼,使闲置土地的调查和认定工作有章可循。
    根据《办法》的规定,闲置土地调查认定和处置工作由市、县国土资源主管部门负责,调查、认定的基本程序如下图:
    图示请阅:http://blog.soufun.com/26187789/15322106/articledetail.htm
   
    三、《办法》规定了闲置土地的具体处置办法。
    根据《办法》的规定可知,无论是土地使用权人自身原因还是政府或政府部门原因,亦或是不可抗力原因导致未按期动工开发,只要属于《办法》第二条规定的情形,均将被认定为闲置土地,只是将区分不同的闲置原因而对闲置土地采取不同的处置办法,具体如下:
    1、对因政府或政府部门原因、不可抗力等原因(具体见《办法》第八条的规定)导致土地使用权人未能按期动工开发的,《办法》规定市、县国土资源主管部门应与土地使用权人协商一致,拟订闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后实施,处置方式包括:①签订补充协议延长动工开发期限;②在符合土地利用总体规划的前提下调整土地用途、规划条件;③由政府安排不超过两年的临时使用;④有偿收回土地使用权;⑤对已缴清土地价款、落实项目资金,因依法修改规划造成闲置的土地可以置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地等,市、县国土资源主管部门亦可根据实际情况规定其他处置方式。
    2、除《办法》第八条规定情形之外的土地闲置,则按照以下方式进行处理:
    ①未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;
    土地使用权人自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内,按照规定缴纳土地闲置费。
    ②未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。
    土地使用权人自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内,到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记,交回土地权利证书。
   
    四、《办法》给予了土地使用权人充分的权利救济途径。
    若只规定行政主管部门对闲置土地进行认定和处置的权利,而不赋予土地使用权人救济权利,将可能导致行政权利缺乏制约而被滥用。此次出台的《办法》较之以前关于闲置土地处置的有关规定,亮点之一就是规定了在闲置土地认定和处置程序中土地使用权人的权利救济途径,这将切实保障土地使用权人在闲置土地处置过程中的权利。
    1、申请听证的权利。
    《办法》规定,市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前,应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。土地使用权人要求举行听证的,市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
    2、行政复议或行政诉讼的权利。
    《办法》规定,土地使用权人若对市、县国土资源主管部门作出的《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但若土地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼,又不履行相关义务的,市、县国土资源主管部门即可采取强制执行措施。
   
    五、《办法》设置了闲置土地的预防和监管措施。
    指引作用是法最为重要的规范功能之一,而对行为的指引旨在防患于未然。《办法》用专章规定了土地闲置的预防和监管,恰反映了法的这一作用,也是《办法》人性化一面的体现。
    《办法》从以下几个方面规定了闲置土地的预防和监管:
    1、市、县国土资源主管部门供应土地应当具备动工开发所必需的基本条件:如土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确。
    2、国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定,且约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况,为动工开发预留合理时间。
    3、土地使用权人应当在项目开发建设期间,及时向市、县国土资源主管部门报告(并在施工现场设立建设项目公示牌公示)项目动工开发、开发进度、竣工等情况,以便政府部门和公众监督。
    4、土地使用权人恶意囤地、炒地的,在依照《办法》处理完毕前,市、县国土资源主管部门不得受理该土地使用权人新的用地申请,不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。
    5、市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案,并应将土地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。闲置土地按照规定处置完毕后,市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。
    需要注意的是,因政府或政府部门原因、不可抗力等原因导致土地闲置的,备案是按照该种情形下的处置办法进行处置的前提条件,若未按要求备案,则只能接受征缴土地闲置费或收回国有土地使用权的处罚。
   
    另外,《办法》还规定市、县国土资源主管部门出让不符合基本动工开发条件的土地、不按约定、规定期限向土地使用权人交付土地等应当承担法律责任,其工作人员违反有关规定的,依法给予处分,构成犯罪的,还应依法追究刑事责任。此等法律责任的规定,将有力规范行政主管部门在出让土地、供应土地和处置闲置土地工作中的违法行为,势必对减少因政府或政府行政主管部门原因导致土地闲置及依法处置闲置土地起到至关重要的作用。
   
    二零一二年六月十一日


发表时间:2013-2-21