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段启俊:律师协会监事会制度的完善研究

来源:段启俊 发布日期:2020-04-17 访问量:0 次
段启俊

北京德和衡(长沙)律师事务所

首席联席合伙人


【摘要】

律师协会监事会是律师代表大会闭会期间的常设监督机构。2001年始,全国各地律师行业纷纷创建监事会。律协监事会制度属于新生事物,存在的不足表现在:法律依据的不足;操作层面的不足。完善建议:一是修订《律师法》,将监事会制度规定其中,确保监事会制度于法有据;二是在章程中明确相关制度;三是在监事会工作规则中明确规定监事会具体工作制度。



【关键词】律师协会监事会 沿革与发展 不足 完善建议


律师协会监事会是律师代表大会闭会期间的常设监督机构,对律师代表大会负责,向律师代表大会报告工作。在中国共产党律师行业委员会的领导下开展工作。由于律师协会监事会尚无法律规定,且成立的时间还不算长,该制度有待进一步完善。


一、现行律师协会监事会制度的沿革与发展


自2001年始,北京、上海、内蒙古、深圳等地先后创办了律师行业监事会制度,相继成立律师协会监事会。历经多年探索,全国各地律师行业纷纷创建监事会。[1]


自监事会创立以来,各地纷纷探讨研究监事会的运行模式。北京市律协监事会推出“积极稳妥”“和谐有效”的监督理念;上海市律协监事会提出“大监事会”体制;深圳市律协监事会则推行了防止监事会地位被“矮化、弱化、虚化”的高调监督;成都市律协监事会则大胆探索创新律师行业管理体制机制,推行律师行业“网格化精细管理”模式[2]等等,以上举措均推动了律协监事会制度的发展,为推进律师协会内部监督体系化做出了重要贡献。


中共中央办公厅、国务院办公厅2016年8月21日印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,明确提出完善监事会制度。此后,律师协会的监事会制度走上了一个相对快速发展的轨道。


但是相对于律师制度的发展史而言,律协监事会制度属于新生事物,其发展时间不长,仍需要在实践过程中不断地发展完善。


二、现行律师协会监事会制度存在的不足


(一)法律依据的不足


律师协会作为职业协会,其系制度化、规范化和程序化的公共治理主体,需要建立自我约束、自我控制、自我管理、自我发展的规范体制。[3]然而实践中,尽管全国多地律师协会已经设立监事会,但是非常尴尬的是,我国现行法律法规却未对监事会的设立作出规定。一方面,《律师法》第五章虽然对律师协会的性质、职责等内容进行了规定,但是就律师协会内部监督的形式及内容只字未提。另一方面,中华全国律师协会的纲领性文献《中华全国律师协会章程》仅仅规定了全国律师代表大会、理事会与常务理事会、秘书处、专门委员会以及专业委员会的设立及职责,并未规定监事会的设立、职责等内容。


能够勉强称得上“上位法”依据的现在只有前述的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。其中第八条“健全社会组织法人治理结构”中规定,要求“完善会员大会(会员代表大会)、理事会、监事会制度,落实民主选举、民主决策和民主管理,健全内部监督机制,成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体,独立承担法律责任。”但显然,这个规范性文件还不能称之为法律。因而,律师协会监事会的设立的法律依据不足。


(二)操作层面的不足


1. 监事会与惩戒委、律师行业纪委的分工与合作没有明确界定


从应然层面看,律协理事会下的纪律惩戒委员会(惩戒委)负责对本级律协所有律师、律师事务所的纪律惩戒工作,办理的主要依据是全国律协颁布的《律师协会会员违规行为处分规则(试行)》。监事会一般享有对监督对象被投诉的受理权、调查权、处分建议权以及提请律师代表大会或理事会、常务理事会审议罢免、增补由其决定任免的组成成员的权力,办理的主要依据是各地律协颁布的《律师协会章程》《律师协会监事会工作规则》。律师行业纪委亦享有对监督对象(律师党员)被投诉的受理权、调查权与处分权,办理的主要依据是《中国共产党纪律处分条例》。似乎三者之间的职责明确,办理依据各不相同,无需专门界定。


从实然层面看,几乎没有制度明确界定(或者规定)三者之间的分工与合作。这样一来,面临的现实问题就是:当某一被投诉对象同时属于三机构受理对象时,怎么处理?实践中组成“联合”调查组的有之;惩戒委立案查处,监事会、行业纪委不闻不问的有之;惩戒委立案查处,监事会对惩戒委的立案查处进行监督的有之;投诉到哪个机构,哪个机构受理的有之,等等。


导致操作层面各不相同的主要原因还是没有制度明确界定(规定)三者之间的分工与合作。


2.对秘书处几乎没有实施监督


根据《中华全国律师协会章程》以及地方各级律协的章程的规定,律协秘书处作为律协的执行机构,负责具体落实律师代表大会、理事会、常务理事会的各项决议、决定的执行,处理律协的日常工作。但无论是《律师法》还是律协章程中或者没有规定内部监督机构(监事会)享有对秘书处工作的监督权力,或者即使有规定,也形同虚设。以致于对秘书处的具体工作几乎没有实施监督。


3.监事会的具体工作未制度化


规范管理,制度先行。如今很多地方律协均已设立监事会,但是通常只制定了粗线条的监事会工作制度,规定得很不具体,而且还有好些工作没有被规定进去。这导致了监事会的职责范围不明,该做什么、不该做什么、什么时候做什么、具体怎么做基本上处于模糊状态。监事会只能根据监事们的工作热情与“主观能动性”来组织开展监事会的工作,这不仅让监事会活动的开展没有明晰的评判标准,也使得监事会内部容易出现分工不明、无法全面履职的问题。


4.监事会对监督对象的考评标准不明确


监事会有一项重要的工作是对其监督对象的年终考评,然而监事会对其监督对象的考评标准在监事会制度中的规定是粗线条的,甚至是不明确的。在实践中,监事会对监督对象考评的做法一般是听取会长、副会长、各专门委员会以及专业委员会的述职报告,并根据其述职报告的内容做出相应的考评。但述职报告通常只说工作成绩或亮点,很少有把自己的缺点与不足全部写进去的。即使写了,也是避重就轻的,因而根本无法全面客观地反映出会长、副会长、各专门委员会以及专业委员会的实际履职情况,监事会日常的监督情况并未纳入到考评机制,所以现行监事会考评机制流于形式。


5.监事会自身的考评标准缺乏


从笔者了解的情况来看,监事会在律协是以监督者的身份出现的,因而监督他人似乎有章可循,但如何约束自我,如何对监事会及监事进行考评,这一块基本上是空缺,至少可以说考评标准缺乏。


6.监事会没有广泛收集律协会员意见建议的制度


虽然监事会不排斥律协全体会员的意见建议,但由于没有专门的收集会员意见建议的制度,没有调动全体会员提出意见建议的积极性,导致监事会成员忙忙碌碌但收效并不理想的尴尬局面。


三、现行律师协会监事会制度的完善建议


(一)修订《律师法》,将监事会制度规定其中,确保监事会制度于法有据


监事会制度的近二十年实践,已经为监事会制度的立法积累了比较成熟的经验。为确保监事会制度于法有据,确保监事会履职的合法性,建议对《律师法》予以修改。有论者建议,将监事会规定为与理事会等决策机构相互独立且平行的工作机构,分别向律师代表大会负责并报告工作。[4]“让各地律师协会监事会的设立和工作有法可依,完善律师协会的法治建设工作。”[5]


笔者的具体修法建议是:在《律师法》第五章律师协会的规定中增加两条,一条是:明确“律师协会应当建立内部监督制度,成立监事会。监事会是律师代表大会闭会期间的常设监督机构,对律师代表大会负责,向律师代表大会报告工作。”另一条是:“监事会的设立与组成、监事的任期、监事会或监事的职权、监事会的会议制度等由《律师协会章程》及《律师协会监事会工作规则》具体规定。”之所以这样规定,主要是考虑到已经设有监事会的律师协会章程中均对监事会制度进行了专章规定,更何况都有配套的《律师协会监事会工作规则》进行了相对具体的规定。如果将原有的一些规定都“升格”到《律师法》中,就可能“架空”现有的规定或者让章程与工作规则过多重复《律师法》中的规定。另一方面,将监事会制度入法,更多的是象征意义:律协的监事会制度于法有据。所以,没有必要在《律师法》中“详尽”规定监事会制度。


在《律师法》作出相应修改后,《中华全国律师协会章程》及各地律师协会章程也应及时作出相应修改。以《中华全国律师协会章程》修改为例,在第六章秘书处与专门委员会、专业委员会后增设一章“监事会”,明确规定监事会的设立、组成人员以及相关职责、履职方式、会议制度等内容。经全国律师代表大会讨论通过后实施。在此基础上,制定出更具操作性的《中华全国律师协会监事会工作规则》。各地律协也应制定(或修改之前的)律协章程及律师协会监事会工作规则。


(二)在章程中明确相关制度


1.明确监事会与惩戒委、律师行业纪委的职责划分


为解决监事会与惩戒委、律师行业纪委之间的管辖“冲突”,建议明确监事会与惩戒委、律师行业纪委之间的职责划分,确定在律协中任职的律师的违规违纪案件投诉到惩戒委的,由惩戒委负责立案查处;投诉到监事会,属于监事会监督对象的,先由监事会负责立案,负责调查,然后经监事会集体讨论后向律协提出处理(处分)建议。律协再将监事会的处理(处分)建议交与惩戒委立案查处。监事会收集到的证据材料可转交给惩戒委。其中,属于律师党员存在违反党纪行为的,应该及时反馈、提交给行业纪委依党纪处理。[6]如直接投诉到律师行业纪委的,原则上由行业纪委先交由惩戒委负责立案查处,纪委再根据查处情况决定是否给予处分;涉嫌犯罪的,移送监委或者司法机关处理。如果同时向三机构投诉,原则上由惩戒委立案查处,监事会予以配合(含监督),纪委予以关注。个别影响重大的投诉案件,可以规定由惩戒委为主,由三机构组成联合调查组予以查办。


2.明确规定秘书处属于监事会监督对象


秘书处职责的履行情况与律协工作的开展质量息息相关,因此要加强对秘书处履职情况的监督,明确监事会对秘书处履职的监督职权。监事会对秘书处的监督方式主要包含了程序监督和实体监督两个方面:程序监督主要是指监事会对秘书处工作程序进行监督,确保秘书处工作开展的合法性、合规性,以程序公正推动实体公正;实体监督则不仅是要求监事会对秘书处所出具文件的合法、合规性进行审查,确保文件的科学性与可实施性,还要求监事会对秘书处所实施的具体行为进行监督,保证其职务行为的规范性。


(三)在监事会工作规则中明确规定

监事会具体工作制度


为保证监事会工作的规范开展,建议在监事会工作规则中除对一些成熟的制度予以保留外,还对监事会的下列具体工作制度予以规定或者进一步明确:


1.约谈制度


就是指监事会与被调查对象约定面对面交谈的时间、地点,就被投诉的事项进行谈话的制度。在告知被调查对象权利义务的同时,充分了解被投诉事项发生的主客观原因,进一步了解被调查对象的思想动态,如有问题,帮助其认识到问题所在,坚决端正态度,及时反省,消除不良影响;如没有问题,则要求被调查对象正确对待,然后由监事会对外发声,以正视听。


2.会议纪要制度


为规范监事会的会议管理,提高监事会的办事效率,协调会议精神的执行,便于后续工作的管理,建议对监事会重大事项进行会议议决,由专职秘书及时将会议情况、会议结果进行记录整理,以会议纪要形式在与会人员审定后予以发布并归档。


3.调查制度


这是指监事会对所管辖案件的事实进行了解核查时建立的制度,调查制度应当包含调查原则、调查流程等内容。


就调查原则而言,监事会在调查时应当严格遵守依法取证原则、及时取证原则、全面取证原则、中立原则、保密原则、回避原则等基本原则。


就调查流程而言,主要有五个方面:接收案件、初步评估、制定调查计划、实施调查以及形成调查报告。监事会接收的案件应包括他人投诉的案件、在日常监督工作中发现的案件以及上级部门交办的案件等。监事会在接到案件线索后应当及时对案件进行初步评估,对案件线索的真实性进行审核。若所提供的案件线索属于虚假的,则作出不予立案调查的决定;若所提供的案件线索属于真实的,则应当立即决定立案,并讨论制作调查计划,及时介入调查。监事会在实施调查的过程中应当严格遵纪守法并严格坚守监事会调查原则,确保调查行为的合法性、合规性。在案件调查完结后,监事会应当及时进行集体讨论并形成调查报告。调查报告中不仅应当载明调查查明的事实以及拟建议采取的处罚措施,还应当注意调查报告的逻辑性与说理性,保证调查报告的真实、合法、有效。


4.监督委员会制度


这一制度系湖南省长沙市律协监事会的创新制度,取得了很好的工作效果,值得在全国范围内推广。长沙市律协监事会考虑到监事会的人手不够,而监事会要开展的监督工作量大,于是大胆借鉴“交通辅警”制度,在监事会下设履职监督委员会与业务监督委员会,吸收资深律师中热心该项工作的律师(监事会监督对象除外)作为监督委员会的委员,以协助监事会开展日常事务活动,全面履行监事会职责。当然,非监事委员毕竟不是监事,他们的职责是协助监事做好监督工作,委员本身没有独立的监事权,他们的一切行为必须以监事的名义作出。他们可以列席监事会会议,接受监事的质询或咨询,但并无表决权。[7]


为确保监督委员会协助开展监督工作的有序进行,长沙市律协监事会专门制定了《监事会监督委员会工作细则》和《监事会监督委员会工作流程》,推动了律协治理结构各层次履职工作的常态化和监事会监督的全面化、规范化。


5.对监督对象的考评制度


监事会享有对会长、副会长、秘书长、专门委员会、专业委员会、秘书处等律协负责人及内部组织机构的监督权,那么,将监督权落到实处是监事会履行职责的根本所在,也是实现监事会设置目的的关键所在,因此建议在监事会的运行过程中,明确监事会监督的具体标准,以保证监事会履职有据可依,保证监事会工作的公平、公正与公开。


监事会对律协内部的监督应主要包含以下两个方面:一是程序监督。理事会、常务理事会、会长办公会组织召开会议时应当通知监事到场监督。专门委员会、专业委员会、秘书处召开全体会议或者特别重要的会议应当通知监事到场监督,其他会议可以通知监事(或者由监事安排监督委员)到场监督,以确保各组织机构作出决策时程序合法、合规;二是实体监督。这主要是指监事会应当对会长、副会长、秘书长、专门委员会以及专业委员会、秘书处履职情况进行考核,制定专门的考核表,包含个人的职业操守、日常工作履行情况及效果、活动开展情况及效果、律师反馈结果等内容,并出具专门的监督报告。该专门的监督报告作为年终考评时的重要依据。


6.对自身的考评制度


打铁还需自身硬,律人先律己。监事会监督理事会及各部门、监督秘书处、监督会长、副会长、常务理事、理事、秘书长等,这是比较容易“得罪人”的工作。要求别人做到的,首先自己要做到。如果对待他人是马克思主义,对待自己是自由主义,则无论如何树立不起监事会(监事)的权威,这将会严重影响监督的质量与成效。为此,监事会应建立起严格的履职考勤制度、政治学习与业务学习制度、会议制度与必要的奖惩制度。


7.广泛收集会员意见建议制度


监事会即使加上监督委员会的委员,其数量也是有限的。但如果监事会能够设立一个广泛收集律协会员的意见建议的制度,这对于监事会全面掌握监督对象的真实情况,做到监督时有的放矢是非常有帮助的。具体而言,可对律协会员设立“热线电话”、公布收集监督意见建议的信箱、微信、QQ号、手机号等;定时召开监事工作联系座谈会。广泛收集全体律师对监事会、理事会、秘书处的意见建议,并将收集整理的会员意见、建议及时上传下达,同时将收到的反馈信息或整改情况及时通报给相关会员,以进一步提升监事会监督工作的成效。


综上所述,律师协会监事会从设立到发展,离不开全国各地律师协会的探索与实践。在实践中发现问题,通过不断地反思、修正才能让监事会制度的发展趋于完善。律师协会监事会的设立与运行,不仅应当有明确的法律依据,其在具体运行过程中也应当有相应的明确性制度规定。只有这样,才能充分发挥监事会职能,完善律师协会的内部监督机制,切实推进律师协会和律师行业的持续健康发展。


参考文献

[1]赵小鲁:《承继创新、积极稳妥地推进律师行业监事会制度的建立完善》,载《中国律师》2011年第11期。

[2] 阳运逵:《从“广种薄收”到“网格化精细管理”》,载《中国律师》2015年第10期。

[3]张清、武艳:《职业协会治理的软法之维》,载《江海学刊》2013年第5期。

[4]赵小鲁:《关于监事会工作若干问题的思考》,载邓甲民主编:《和谐社会与律师使命:第七届中国律师论坛优秀论文集》,北京大学出版社2007年版。

[5]毕健:《律师协会监事会制度和工作探讨》,载贵达律师网,首次登录时间:2020年2月6日。

[6]张自国:《长沙市律师行业协会纪委成立的意义及使命》,载《长沙律师》2019年第3期。

[7]顾壹心:《律协监事会的组织架构研究》,2014年8月10日发表于第四届律协全国监事会论坛。


启俊,中国人民大学法学博士,湖南大学法学院兼职教授,一级律师,北京德和衡(长沙)律师事务所主任,长沙市律师协会副监事长,湖南省律师协会刑事专业委员会主任,上海国际贸易仲裁委员会仲裁员,北海国际仲裁院仲裁员,宁波仲裁委员会仲裁员,美国俄克拉荷马城市大学法学院访问学者,曾任湖南省监察厅特邀监察员,长沙市政协委员,湖南省检察理论研究(湖大)基地执行主任,兼任湖南省法学会理事,中国刑法学研究会理事,湖南省刑法学研究会副会长,湖南省刑事法治研究会副会长,湖南省华夏廉洁文化研究会副会长,湖南省法学教育研究会副会长,国际刑法学协会暨中国分会会员,湖南省、长沙市政法机关重点案件评查专家,致公党湖南大学一支部主委、致公党湖南省委法律工作委员会副主任、湖南致公麓商会副理事长等职。


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