您正在阅读的论文题目是:关于加强企业国有资产监管工作的几点思考

本文作者:霍桂峰

    内容摘要:《企业国有资产法》比较完整地反映了企业国有资产监管体制改革取得的成果,把企业国有资产监管体制的成功做法上升为国家法律,对加强企业国有资产保护力度,促进国有资产保值增值具有重大意义。为此,笔者结合自己的工作经验,在《企业国有资产法》框架下,就加强企业国资监管提出几点思考和建议。
    主题词:企业国有资产法 授权 企业 章程 中介机构
    正文:《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《国资法》)于2009年5月1日实施,这是我国第一次以法律形式对企业国有资产监管做出专门规定。《国资法》的颁布实施,对加大企业国有资产监管力度,促进国有资产保值增值必将产生重大而深远的影响。加强企业国有资产监管,必须深刻理解和把握《国资法》的基本精神和主要内容。笔者结合多年为国资委和国家出资企业(以下简称企业)提供法律服务的工作经验,就在《国资法》框架下,加强企业国有资产监管提出几点思考和建议。
    一、各级履行出资人职责的机构会应当加强本级人民政府的授权工作
    《国资法》第二条规定,本法所称企业国有资产(以下称国有资产),是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。第七十六条规定,金融企业国有资产的管理与监督,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。由此可见,该法适用范围除了各级国有资产监督管理委员(以下简称国资委)直接履行出资人职责的企业国有资产外,还包括各级行政单位、事业单位及社会团体投资设立的以企业形态存在的各类经营性国有资产。《国资法》第十一条第一、二款规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。 国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。由此可见,该法并没有对代表国家履行出资人职责的机构做出统一规定,而是由政府根据需要进行授权,政府可根据需要可以授权其他部门、机构代表本级政府履行出资人职责。因此,法律依据的统一和履行出资人职责的机构不统一,将成为目前和今后一定时期的一个重要特点。因此,为避免因授权不明确而出现监管的漏洞或者权力的重叠,加强企业国有资产统一监管,各级履行出资人职责的机构特别是国资委应当加强政府授权工作。
    二、改变履行出资人职责的模式
    目前各级履行出资人职责的的机构承担更多的是产权界定、产权登记、评估管理、产权纠纷调处等基础性管理工作,在这一模式下,国有资产监管工作实际上成为一项被动的行政管理性工作。《国资法》第六条规定,国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责。由此可见,《国资法》要求各级政府政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开,强调由履行出资人职责的机构积极、主动、全面履行出资人职责。可见,由各级行政单位、事业单位及社会团体投资开办的企业应该与原开办单位及主管部门脱离隶属关系,由政府专门授权的履行出资人职责的机构履行企业管理者选择、考核、重大事项决定等出资人职责。这就要求各级国履行出资人职责的机构改变过去被动的国有资产管理模式,在做好基础性管理工作的同时,以企业国有资产出资人的角色,积极、主动、全面地履行《国资法》所规定的出资人职责,切实维护和发展企业国有资产。
    三、要充分认识到企业章程的法律地位和作用
    企业章程是企业存在和活动的基本依据,是企业行为的根本准则。《国资法》第三十条规定,国家出资企业合并、分立、改制、上市,增加或者减少注册资本,发行债券,进行重大投资,为他人提供大额担保,转让重大财产,进行大额捐赠,分配利润,以及解散、申请破产等重大事项,应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定,不得损害出资人和债权人的权益。《国资法》将企业章程的规定上升到了法律的层面,作为履行出资人职责的机构依法履行出资人职责和解决有关纠纷的依据。在法律和行政法规没有明确规定或者虽有规定但履行出资人职责的机构欲重点监管的领域,企业章程应当对此做出明确规定,以便为履行出资人职责的机构依法履行出资人职责提供依据。因此,为了与《国资法》规定的企业章程的法律地位相适应,切实施行好《国资法》,有必要根据《国资法》的有关规定对企业章程做出相应修改,对相关内容进行细化。
    (一)将履行出资人职责的机构发布的规范性文件作为企业章程的有效组成部分。履行出资人职责的机构为加强国有资产监管,往往发布某一领域的规范性文件,如企业国有产股权转让规定,企业投资管理规定,担保管理办法等。但《国资法》第三十条的要求是,企业出现重大事项时应当应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定。履行出资人职责的机构发布的规范性文件既不是法律也不是行政法规;同时,企业章程随着有关文件的发布而进行频繁修改也不适合。为避免执行上的歧义,企业章程可以明确履行出资人职责的机构颁布的规范性文件是企业章程的有效组成部分。
    (二)在企业章程中对重大投资、重大资产、大额捐赠等作出明确界定。在实务中,对于什么是重大投资、重大资产、大额捐赠等没有明确说法,企业无所适从;企业情况千差万别,也不适合作出统一的制度规定。因此履行出资人职责的机构可以在企业章程中对重大投资、重大资产、大额捐赠等作出明确界定。这样既能做到 “有法可依”,也能照顾到企业的实际情况。
    四、规范中介机构的聘请管理工作
    企业在经济活动中,需要聘用中介机构进行审计、评估和出具法律意见书等。关于相关中介机构的聘请,目前实务中比较普遍的做法是由履行出资人职责的机构根据实际情况通过招标等方式聘请,其主要依据是《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)、《关于规范国有企业改制工作意见》(国办发[2003]96号)和《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)等。
    (一)审计机构的聘请。国办发[2003]96号文规定,在国有企业改制中,财务审计,必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。《国资法》第六十七条规定,履行出资人职责的机构根据需要,可以委托会计师事务所对国有独资企业、国有独资公司的年度财务会计报告进行审计,或者通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议,由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计,维护出资人权益。由此可见,在国有企业改制中,对于国有独资企业(公司),履行出资人职责的机构有权聘请审计机构;对于国有资本控股公司,履行出资人职责的机构按照章程规定行使权利,由国有资本控股公司聘请。
    (二)资产评估机构的聘请。国务院令第91号第十六条规定,申请单位(注:资产占有单位)收到准予资产评估立项通知书后,可以委托资产评估机构评估资产。聘请主体为申请单位。国办发[2003]96号文规定,国有企业改制,必须依照《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估,要严格履行有关法律法规规定的程序。向非国有投资者转让国有产权的,由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。可见,只有在向非国有投资者转让国有产权的,才由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所,其他仍由企业聘请。国务院国资委依据国务院令第91号文等的规定制定了《企业国有资产评估管理暂行办法》,该办法第八条规定,企业发生第六条所列行为的,应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。聘请主体统一为产权持有单位。依据《国资法》第四十八条规定,国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估;涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的,应当将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告。国务院令第91号文为行政法规,国办发[2003]96号文实务中也认为定为行政法规,《企业国有资产评估管理暂行办法》是部门规章,他们的法律层次和效力均在《国资法》之下。根据上位法优于下位法的法理,在此后的国有资产评估聘用中介机构的事项上,应当适用《国资法》的规定,即应当由企业委托资产评估机构,涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的,企业将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告即可。那么履行出资人职责的机构欲加强资产评估机构聘用的管理工作,应当如何做呢?笔者认为,有两种解决办法,一是,对于聘请资产评估机构的权利在企业章程中明确规定由股东(履行出资人职责的机构)行使。当然这涉及企业章程和《国资法》第四十八条规定不一致的问题。二是履行出资人职责的机构根据企业的授权确定资产评估机构后,或者由企业同其签定委托合同,或者履行出资人职责的机构根据企业的授权同资产评估机构签定委托合同。
    (三)律师事务所的聘请。《国资法》对于律师事务所的聘请及需要出具法律意见书的重大事项没有规定,这反映了立法者的价值取向。《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)规定,企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具,拟改制为国有控股企业且职工(包括管理层)不持有本企业股权的,可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。可见,对企业改制方案出具法律意见书的是律师事务所或者法律顾问,聘请主体为审批改制方案的单位。履行出资人职责的机构为加强、规范律师事务所聘请的管理,同样,笔者认为将该项权利规定在企业章程中为宜。
   
   
   
   
    (字数:3896字)
   


发表时间:2009-7-22