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黄维赞:新修订的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》释放的三大“强监管”信号

发布日期:2021-01-27
黄维赞

德衡律师集团高级合伙人



再融资渠道有所收紧
再融资担保门槛大幅提高
再融资违规风险综合释放


一、新文件出台背景介绍

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2020年12月21日,海关总署于公布了最新修订的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第245号,以下简称《办法》),并将于2021年3月1日起施行。届时,海关总署于2008年12月29日公布的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第179号),在实行了12年之久后将同时废止。


根据海关总署在官网上对《办法》的正式解读,贯彻落实国务院“放管服”改革精神和要求,是本次修订的基本指导思想。考虑到第179号署令自2009年2月施行以来,尽管在保证海关对进出口减免税货物规范管理方面发挥了重要作用,但也逐渐出现与形势发展要求和执法实践需要不相适应的问题。因此,本次规章修订主要聚焦两个主要方面:一是鉴于海关办理进口货物减免税手续实质上是对减免税申请人主体资格及其进口货物相关情况是否符合国家有关进口税收优惠政策规定进行审核确认,属于国务院规定的“具有政策扶持和资金扶持性质的其他权力事项”,并不具有审批性质,据此在《办法》中将有关减免税审批的规定调整为减免税审核确认,同时对相关业务流程和手续进行优化。二是将近年来海关通关一体化、通关作业无纸化等相关改革成果以及海关信用管理制度在《办法》中予以体现。


二、新《办法》对减免税货物进口后再融资功能的影响分析

自2001年加入世贸组织以来,我国的整体关税水平,多年来呈现出持续走低态势。但与其他发达经济体相比,我国的整体关税水平仍然偏高,且海关在进出口环节对纳税义务人征收关税,依法还将进口货物涉及进口环节税(增值税等)一并收取,导致企业在进出口环节的整体税负水平一直居高不下。因此,企业经营的进出口货物如能享受国家减免税政策、在进口时免征关税和增值税的减免税货物,在市场竞争中相当于赢在起跑线上;同时,企业在进口减免税货物后、在海关监管年限内,如还能继续以减免税货物为标的进行抵押贷款、开展融资租赁等业务,则更能放大减免税政策的优势,实现双重红利。长期以来,不少享受国家减免税优惠政策的行业,都是国家重点扶持、对资金需求特别旺盛的资金密集型的行业,如航空运输、能源开发等。近年来,因未经海关许可、擅自处置海关监管减免税货物而被海关查处甚至追究刑事责任的个案比比皆是。因此,监管部门关于对减免税货物监管政策的每一次修订、每一个业务批复,都极大地牵动着业界的神经,引起普遍关注。


经对《办法》相关修订条款的研读,笔者发现,本次修订总体上体现出监管部门在官方解读中所提到的“在保证海关对减免税货物有效监管的前提下,简化业务流程,优化营商环境”等指导思想,但在至关重要的企业利用减免税货物开展再融资业务上,本次修订仍然释放出几个“强监管”的信号,值得业界的充分重视:


(一)再融资渠道有所收紧


减免税货物进口后,由于其进口时享受了国家减免税优惠政策,进口企业并未缴纳涉及关税和进口环节增值税等,因此进口后尚在海关监管年限内的减免税货物,在法律属性上依法属于海关监管货物。未经海关许可,企业不能擅自处置。但在市场经济条件下,物尽其用是对所有标的物的天然要求。如果因为进口的减免税货物属于海关监管货物而必须一动不动地呆在一家企业、一个地方,必然造成市场资源的极大浪费。因此,如何平衡海关监管、国家利益和企业最大化发挥进口减免税货物市场价值三者之间的关系,一直是业界关注的重点。


在减免税货物再融资渠道方面,即将失效的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第179号)第二十六条:在进口减免税货物的海关监管年限内,未经海关许可,减免税申请人不得擅自将减免税货物转让、抵押、质押、移作他用或者进行其他处置。显示在原有监管规定背景下,对处于海关监管年限内的减免税监管货物,企业可以处置的方式包括转让、抵押、质押、移作他用等。


而本次修订后的《办法》第二十二条:在减免税货物的海关监管年限内,经主管海关审核同意,并办理有关手续,减免税申请人可以将减免税货物抵押、转让、移作他用或者进行其他处置。两相比较,新《办法》中将其中的“质押”方式予以剔除,意味着在民间融资担保领域较为常见的“质押”(其定义见于《民法典》第四百二十五条:为担保债务的履行,债务人或者第三人将其动产出质给债权人占有的,债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形,债权人有权就该动产优先受偿)方式,将不再允许适用于尚未解除海关监管的减免税货物。从这点看,新《办法》实施后, 企业将海关监管年限内的减免税监管货物用于再融资的渠道将有所收紧。


(二)再融资担保门槛大幅提高


处于海关监管年限内的减免税货物,其进口时并未缴纳涉及的关税和进口环节税,因此海关监管部门对企业在监管年限内提出将减免税进口货物用于抵押贷款、融资租赁等再融资用途申请的,在审批时显得格外敏感,所有的关注点都落在一旦海关监管减免税货物发生灭失或者毁损的,企业是否能够补缴涉及的关税和进口环节税。因此,在企业提出将减免税货物用于抵押、转让、移作他用或者进行其他处置时,主管海关原则上都要求申请人提供一定形式的担保,以防不测。这个道理很容易理解,毕竟国家的税赋利益不容侵犯,依法纳税是一切经济实体的法定义务。但是,在市场经济中,企业之所以提出将海关监管减免税货物用于再融资的申请,原因就是企业在生产经营活动中缺乏流动资金,影响其维持或继续扩大生产。如果海关在审批企业再融资的申请中,要求企业提供对海关监管不构成任何风险的现金担保或者实物担保,则很多时候企业在事实上根本无法达到。可以说,监管部门认可的担保门槛高低,直接决定了企业再融资申请能否通过审批,物尽其用的目的能够顺利实现。


关于担保的方式,即将失效的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第179号)第三十二条:减免税申请人以减免税货物向境内金融机构办理贷款抵押的,应当向海关提供下列形式的担保:(一)与货物应缴税款等值的保证金;(二)境内金融机构提供的相当于货物应缴税款的保函;(三)减免税申请人、境内金融机构共同向海关提交《进口减免税货物贷款抵押承诺保证书》,书面承诺当减免税申请人抵押贷款无法清偿需要以抵押物抵偿时,抵押人或者抵押权人先补缴海关税款,或者从抵押物的折(变)价款中优先偿付海关税款。


根据上述规定,三种担保方式是并列、可以选择使用的。也就是说,企业以减免税货物向境内金融机构办理贷款抵押的,如果能够协调办理融资业务的境内金融机构,共同向海关提交一份《进口减免税货物贷款抵押承诺保证书》,则企业即可成功绕开“提供与货物应缴税款等值的保证金”或者“境内金融机构提供的相当于货物应缴税款的保函”这两种实现难度更高的担保方式,实现有效担保的功能,完成整个再融资环节至关重要的监管审批手续。上述由179号令所确定的灵活担保方式,对监管部门随后制定更专门领域的再融资审批文件,提供了强大的政策引领作用,也极大促进了相关行业再融资业务的蓬勃发展。


比如海关总署于2011年下发了《海关总署关于加强国内航空公司进口飞机减免税管理的通知》(署税发【2011】88号文】):


国内航空公司已经向海关办理了进口飞机的减免税手续,在飞机进口后海关监管年限内,需要以飞机向金融机构办理贷款抵押或进行融资租赁的,应当事先向其所在地海关提出书面申请并提供相应担保。


办理贷款抵押的,按照《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第179号,以下简称《减免税管理办法》)第三十一条和第三十二条的规定办理。


进行融资租赁的,按以下规定办理:


(一)向境内金融机构进行融资租赁的,应当向海关提供下列形式之一的担保:




1、与飞机应缴税款等值的保证金;


2、境内金融机构提供的相当于飞机应缴税款的保函;


3、国内航空公司、境内金融机构共同向海关提交《进口减免税货物融资租赁承诺保证书》(格式详见附件),书面承诺当航空公司融资租赁租金无法缴清需要以融资租赁飞机抵偿时,国内航空公司应先补缴海关税款,或者从飞机的折(变)价款中优先偿付海关税款。如国内航空公司在规定的期限内未履行缴纳海关税款义务,海关可以直接要求境内金融机构承担连带的担保责任。




上述规定,对航空业将减免税航空器和航空器材开展再融资业务,提供了强大的政策保障,为行业发展赢得了黄金十年。


而本次新修订的《办法》,关于申请人减免税货物再融资的海关担保条款是第二十四条:在海关监管年限内,减免税申请人要求以减免税货物向银行或者非银行金融机构办理贷款抵押的,应当向主管海关提出申请,随附相关材料,并以海关依法认可的财产、权利提供税款担保。


主管海关应当对减免税申请人提交的申请材料是否齐全、有效,填报是否规范等进行审核,必要时可以实地了解减免税申请人经营状况、减免税货物使用状况等相关情况。经审核符合规定的,主管海关应当制发《中华人民共和国海关准予办理减免税货物贷款抵押通知书》;不符合规定的,应当制发《中华人民共和国海关不准予办理减免税货物贷款抵押通知书》。


两相比较,新《办法》关于企业申请再融资的担保方式,在立法技术上不再像179号令那样采取一一列举的方式,只是强调“以海关依法认可的财产、权利提供税款担保”,表面上看来负责审批的主管海关拥有的更大的自主裁量权,企业可以提供的担保方式可能更加灵活开多样。但是,从另一个角度看,近年来体制内关于对业务审批部门自由裁量权方面的审查力度不断加大、制衡方式层出不穷,业务审批部门在完成审批业务后接受来自体制内外、上下各种审计、检查的力度也越来越多、越来越繁琐,导致很多业务审批部门根本不愿意行使依法属于其所有的裁量权,发自内心地希望上级部门制定的审批业务规定越具体越好,免得事后解释不清而被问责。因此,新《办法》将原来的几种(既具体又相对灵活)担保方式在表述上予以删除,将具体掌握的尺度完全交给审批部门,很可能导致审批部门在具体的审批业务中对担保方式无所适从,或者对潜在的业务风险感到难以承受,进而采取最保守的审批方式,就是要求申请人提交与涉及减免税货物应缴税款等值的保证金。至此,企业将监管年限内减免税货物再融资的大门,很可能因为担保融资门槛的大幅提高而再次被关上。


(三)再融资违规风险综合释放


海关减免税货物监管领域,一直是企业违规的高发区域。即将失效的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第179号)第三十七条:在海关监管年限内,减免税申请人应当自进口减免税货物放行之日起,在每年的第1季度向主管海关递交《减免税货物使用状况报告书》,报告减免税货物使用状况。


减免税申请人未按照本条第一款规定向海关报告其减免税货物状况,向海关申请办理减免税备案、审批手续的,海关不予受理。  


上述规定对享受了减免税优惠政策的企业赋予了一项年度报告义务。如有违反,主管海关将以不再为其办理相关新业务作为惩罚,并没有其他附带惩罚措施。本次新《办法》第十五条对此做了扩充性规定:在海关监管年限内,减免税申请人应当于每年6月30日(含当日)以前向主管海关提交《减免税货物使用状况报告书》,报告减免税货物使用状况。超过规定期限未提交的,海关按照有关规定将其列入信用信息异常名录。


此外,即将失效的《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署令第179号)第三十九条还规定:在海关监管年限内,减免税申请人发生分立、合并、股东变更、改制等变更情形的,权利义务承受人(以下简称承受人)应当自营业执照颁发之日起30日内,向原减免税申请人的主管海关报告主体变更情况及原减免税申请人进口减免税货物的情况。但是,相关海关法律规定(包括《海关行政处罚条例》,对申请人仅仅违反此项报告业务、但并未发生减免税货物被擅自非法处置事宜的,并未做出任何罚则规定,导致此项义务因为缺乏罚则而纯粹成为一项纸上的义务。


新《办法》第三十四条则填补了此项漏洞:在海关监管年限内,减免税申请人发生分立、合并、股东变更、改制等主体变更情形的,或者因破产、撤销、解散、改制或者其他情形导致其终止的,当事人未按照有关规定,向原减免税申请人的主管海关报告主体变更或者终止情形以及有关减免税货物的情况的,海关予以警告,责令其改正,可以处1万元以下罚款。


因此,在《办法》实施后,已经办理了减免税货物进口业务的企业,如果继续延续以往粗放的经营管理方式,缺乏对海关年度报告义务和主体变更报告义务的尊重,其违规成本将在企业信用、处罚记录等层面被综合释放。当中涉及的经济成本可能不大,但类似行政处罚记录、企业信用评级等,在企业下一步转型升级、改制上市等方面仍可能造成不小的困扰,业界对此应予以足够重视,在日常经营中注重合规细节,避免因小失大。

 

 

 

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作者简介

黄维赞

德衡律师集团高级合伙人,曾在深圳海关从事综合法制工作多年(公职律师),实践经验丰富。

黄维赞律师面向全国,在行政复议与行政诉讼、走私犯罪辩护、涉外进出境通关业务筹划与异常处置、民商事诉讼等领域提供优质服务。黄维赞律师自从业以来,先后为多家大型企事业单位在争议解决和关务纠纷处置等方面提供专业法律服务,取得良好的业绩。


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