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郭培明:《安全生产法》修改要点解读

发布日期:2021-06-25
郭培明

山东德衡(青岛自贸区)律师事务所

律师助理




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一、概述:安全工作需要法治保障


今年六月是全国第20个“安全生产月”,主题是“落实安全责任,推动安全发展”。6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)的决定,将于今年9月1日起施行。


《安全生产法》作为我国安全生产领域的基础性、综合性法律,对依法加强安全生产工作,预防和减少生产安全事故,保障人民群众生命财产安全,发挥了重要法治保障作用。


《安全生产法》于2002年公布施行。此前,曾于2009年和2014年进行两次修改。今年是第三次修改,距上次修改已有六年多时间。



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二、意义:正当其时、十分必要


据统计,我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰2002年的约14万人,降至2020年的2.71万人,下降80.6%;重特大事故起数从最多时的2001年140起,下降到历史最好水平的2020年16起,下降88.6%。


但是,过去长期积累的传统隐患还没有完全消除,有的还在集中暴露,新的风险又不断涌现,虽然全国生产安全事故总体上呈下降趋势,但开始进入一个瓶颈期、平台期,而且稍有不慎,重特大事故还会出现反弹。同时新发展阶段、新发展理念、新发展格局又对安全生产工作提出了更高的要求,因此,安全生产工作仍处于爬坡期、过坎期。


当前,处于全国开展安全生产三年行动、制定实施“十四五”安全生产规划的关键时期,对《安全生产法》进行修改,正当其时、十分必要,为安全生产工作提供了有力的法律武器。


《安全生产法》的修改,在于有效防止和减少各类生产安全事故的发生,推动我国安全生产形势从明显好转,实现根本好转,保障人民生命财产安全,实现安全发展。同时全面完善法律规定、更加贴近工作实际,具有很强的指导性和可操作性,对于整体提升我国安全生产水平,防范遏制重特大生产安全事故,保障人民群众生命财产安全具有重要意义。



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三、内容:思想新、力度大、条文多


此次《安全生产法》修改,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,立足于人民群众对平安的需求向往,着眼解决影响构建新发展格局、实现高质量发展的安全生产突出问题,将习近平总书记关于安全生产工作一系列重要指示批示精神转化为法律规定,坚持党的领导,增加了安全生产工作坚持人民至上、生命至上,树牢安全发展理念,从源头上防范化解重大安全风险等规定,为统筹发展和安全两件大事提供了坚强的法治保障。


此次修改决定共42条,约占原条款的1/3,修改力度大、涉及条文多,较大幅度地对《安全生产法》进行完善。明确安全生产工作应坚持“三管三必须”,即安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全;同时,在完善安全生产原则要求、落实生产经营单位主体责任、明确政府及监管部门职责、强化安全生产预防措施等方面也新增多处内容。



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四、原则:明确“三个必须”


2013年,习近平总书记提出“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。这次修改《安全生产法》,将“三个必须”原则写入法律,进一步明确了各方面的安全生产责任,建立起较为完善的责任体系。


第一,明确了部门安全监管职责。“管行业必须管安全”明确了负有安全监管职责的各部门在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。


第二,明确了新兴行业领域安全监管职责。原则规定,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门,防止部门之间因为相互推诿而形成的安全监管盲区。


第三,明确企业的决策层和管理层的安全管理职责。企业里除了主要负责人是第一责任人以外,其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责,负一定的责任。抓生产的同时必须兼顾安全,同时抓好安全,否则出了事故以后,管生产的是要负责任的。


当然,职能部门之间要相互配合协作。修改后的《安全生产法》规定,负有安全监管职责的部门之间要相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用。依法加强安全监管工作,各部门之间既责任清晰,又齐抓共管,形成监管的合力。



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五、监管:强化职责、完善制度


一是强化政府监督管理职责。这次修改明确安全生产工作坚持党的领导,要求各级人民政府加强安全生产基础设施和监管能力建设,所需经费列入本级预算;国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自的职责范围内实施监督管理;乡镇人民政府和街道办事处,以及开发区、工业园区、港区、风景区等,明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责;县级以上各级人民政府组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单,公开并接受社会监督。


二是完善事后评估制度。修改后的《安全生产法》要求负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内,组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估,并及时向社会公开评估结果。通过完善事后评估制度,督促落实事故整改和防范措施,切实汲取事故经验教训,改进安全生产工作水平,坚决杜绝类似事故的发生。


三是新增安全生产公益诉讼制度。考虑到有些生产经营单位的违法行为严重侵害了国家利益或者社会公共利益;还有些行政机关存在行政不作为的现象,以经济处罚代替责任追究、以行政处罚代替刑事处罚等,此次修法还新增了安全生产公益诉讼制度,规定因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。这些规定,为人民检察院通过公益诉讼严厉打击生产经营单位违法行为,追究行政机关和有关人员不作为的法律责任提供了明确法律依据。公益诉讼的索赔金额往往较高,将极大提升企业因安全生产问题导致的赔偿责任。



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六、责任:进一步压实主体责任


此次《安全生产法》修法的亮点之一,是进一步落实安全生产责任制,压实生产经营单位的主体责任,尤其是强化了有关负责人的法律责任。


第一,生产经营单位全员安全责任制。明确生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人,对本单位的安全生产工作全面负责,其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。生产经营单位每一个部门、每一个岗位、每一个员工,都不同程度直接和间接影响着安全生产。安全生产人人都是主角,没有旁观者。这次修改要求各类生产经营单位都要健全并落实全员安全责任制,调动全体员工的积极性和创造性,形成人人关心安全生产、人人提升安全素质、人人做好安全生产的局面,从整体上提升安全生产的水平。


为加大对从业人员关怀,修改后的《安全生产法》规定,生产经营单位应当关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯,加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉,严格落实岗位安全生产责任,防范从业人员行为异常导致事故发生。


第二,安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。安全风险分级管控,是国内外企业安全管理的先进经验和成功做法。建立安全风险分级管控机制,就是要求生产经营单位要定期组织开展风险辨识评估,严格落实分级管控措施,防止风险演变而引发事故。隐患排查治理是《安全生产法》已经确立的重要制度,这次修改又补充增加了重大事故隐患排查治理情况要及时向有关部门报告的规定,目的是使生产经营单位受监管部门和本单位职工的双重监督,确保隐患排查治理到位。


第三,高危行业领域强制实施安全生产责任保险制度。增加了高危行业领域生产经营单位必须投保的规定。根据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》,高危行业领域主要包括八大类行业:矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产。安全生产责任保险的保障范围,不仅包括本企业的从业人员,还包括第三方的人员伤亡和财产损失,以及相关救援救护、事故鉴定、法律诉讼等费用。最重要的是安全生产责任保险具有事故预防的功能,保险机构必须为投保单位提供事故预防的服务,帮助企业查找风险隐患,提高安全管理水平。



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七、防范:新问题新风险


新兴领域不是安全生产的法外之地。新法深刻汲取近年来事故教训,对安全生产事故中暴露的新问题作了针对性规定。


要求餐饮等行业使用燃气的生产经营单位安装可燃气体报警装置,并保障其正常使用。


要求矿山等高危行业施工单位加强安全管理,不得非法转让施工资质,不得违法分包、转包。


要求安全评价、认证、检测、检验等第三方机构实施报告公开制度,不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。


同时,对于新业态、新模式产生的新风险,强调建立健全并落实全员安全生产责任制,加强从业人员安全生产教育和培训,履行法定安全生产义务。



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八、关注:矿山生产安全


近期,矿山安全事故有所抬头。修改后的《安全生产法》针对当前矿山安全生产存在的主要问题,作出了明确的规定。


一是规范了矿山建设项目外包施工管理。近年来,多起事故暴露出矿山外包施工队伍资质挂靠、出租、出借和现场管理混乱等问题,修改后的《安全生产法》作了针对性要求,规定“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目施工单位应当加强对施工项目的安全管理,不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质,不得将其承包的全部建设工程转包给第三人,或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人,不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位”。


二是严格了动火、临时用电等危险作业要求。在原来规定的爆破、吊装等作业的基础上,增加动火、临时用电作业时应当安排专门人员进行现场安全管理,确保操作规程的遵守和安全措施的落实。



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九、追责:大幅提高处罚力度


习近平总书记讲过,人命关天,发展绝不能以牺牲人的生命为代价,这是一条不可逾越的“红线”。如何守住这条“红线”?依法管理是根本性的举措。治国用重典,沉疴下猛药。这次《安全生产法》修改,对安全生产领域“屡禁不止、屡罚不改”的问题作出一系列有针对性的规定,大幅度提高了对违法行为的处罚力度。第六章“法律责任”是本次修改内容最多的章节,配合今年3月1日刚生效的《刑法修正案(十一)》,对安全生产管理形成高压震慑。


第一,罚款金额更高。这次修改普遍提高了对违法行为的罚款数额,就大家关注的事故罚款,由现行法规定的20万元至2000万元,提高至30万元至1亿元;对单位主要负责人的事故罚款数额由年收入的30%至80%,提高至40%至100%。对特别重大事故的罚款,最高可以达到1亿元的罚款。


第二,处罚方式更严。违法行为一经发现,即责令整改并处罚款,拒不整改的,责令停产停业整改整顿,并且可以按日连续计罚。加大对严重违法生产经营单位的关闭力度,依法吊销有关证照,对有关负责人实施职业禁入。


第三,惩戒力度更大。采取联合惩戒方式,最严重的进行行业或者职业禁入等联合惩戒措施。规定负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对生产经营单位行政处罚信息的及时归集、共享、应用和公开,对生产经营单位作出处罚决定后七个工作日内在监督管理部门公示系统予以公开曝光,强化对违法失信生产经营单位及其有关从业人员的社会监督,提高全社会安全生产诚信水平。通过“利剑高悬”,有效打击震慑违法企业,保障守法企业合法权益。



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十、实施:严格、精准、规范


修改后的《安全生产法》具有很强的指导性和可操作性。下一步,应急管理部将和有关部门一起,深入开展《安全生产法》的宣传贯彻工作,共同推动修改后的《安全生产法》的贯彻实施。


应急管理部强调,要强化普法,严格执法,精准执法,规范执法,奖惩结合。对典型执法案例进行评价,选出严格执法、规范执法的优秀案例进行记功和嘉奖。对执法不严格、走过场、程序不规范的案例,适时进行通报和批评。在执法同时,还要热情服务,既要严格执法,又要指导服务,发挥安全生产专家的作用。明查暗访将成为常态。既要发现问题,又带着专家帮助指导解决问题,实现安全执法和企业发展的良性互动,达到服务企业、推动安全发展的目的。




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作者简介

郭培明

山东德衡(青岛自贸区)律师事务所律师助理

郭培明,山东德衡(青岛自贸区)律师事务所律师助理。注册安全工程师、注册审核员和经济师。主要从事合规和公司治理法律服务,擅长安全、环保、质量和企业社会责任。


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